Байкал: с правом на защиту

Проект «Научные Weekend`ы», состоящий из 28 встреч сотрудников ИГУ с горожанами, близится к завершению – до конца года состоятся еще четыре лекции. 17 ноября заведующий кафедрой международного права и сравнительного правоведения Юридического института ИГУ Дмитрий Шорников прочел лекцию «Право Байкала: постановка проблемы».

Почему мы об этом говорим?

– Для жителей Иркутска и области очевидно, что Байкал – это мировая жемчужина: регулятор климата, запас воды и прочее. На нас лежит особая ответственность по защите этого объекта. Право – это наиболее универсальный механизм защиты. Право Байкала у каждого ученого вызывает свои ассоциации. С академической точки зрения это совокупность норм – от международных до локальных актов, причем объем даже международных законов о Байкале достаточно велик.

Применение норм права – это вторая сторона такой деятельности, и даже в чем-то более важная. Недостаточно просто придумать правило и даже закрепить его – но будет ли оно работать? Есть третья составляющая: правоприменительная деятельность должна соответствовать правовому сознанию граждан. Работа должна идти с двух сторон: формирование права сверху – и формирование права снизу, через повседневные традиции, которые мы создаем каждый день, и которые влияют на нас больше, чем писаное право.

Если мы не учитываем интересы участников применения права, то право превратится в пустую ширму – будет существовать, но не будет работать. Выявление этих участников одна из самых сложных и интересных задач. Мы должны понимать не только ответственность, которая наступает за нарушение права, но и стимулы, которые действуют до наступления этой ответственности. Если когда-то в прекрасном будущем России такие стимулы будут созданы, нужда в ответственности вообще отпадет. Право Байкала – это не только экология, не только охрана природы, но и градостроительство, туризм (одна из наиболее болезненных проблем), отношения земельные, лесные, в сфере добычи полезных ископаемых. Фактически под правом Байкала мы можем понимать все – от экологии до семейных отношений.

В первом приближении, право Байкала – это формирование, восприятие и применение норм и правил проживания на озере местных жителей, туристов и обитателей его глубин, то есть жизнь в самом широком смысле слова.

Обычное право

Традиционное восприятие Байкала коренным местным населением описывается словосочетанием «священное море». На протяжении тысячелетий – а право Байкала формировалось не менее двух тысяч лет – правила жизни формировались как религиозные нормы. Например, белоголовый орлан считался первым шаманом на Байкале, и убивать его было нельзя ни в коем случае. Такие нормы не очень входят в обычное право, законы и приказы, но это и не нужно, это и так всем понятно.

Еще в 1226 году на Байкале, точнее говоря в бассейне Селенги, повелением Чингисхана был создан  первый в мире заповедник в современном смысле слова, это было сделано в Монголии – заповедник Богд-Хан. В 1770-х годах, в бытность Графа Шувалова владельцем многочисленных тюленьих и рыбных промыслов в разных районах страны, в том числе на Байкале, введены первые правила рыболовства. Первым государственным заповедником в Сибири стал Баргузинский – специально для охраны соболя. В 1914 году состоялась экспедиция, которая дала оценку и удачное решение экологической проблемы. Популяция соболя была восстановлена, акт о создании заповедника стал фундаментом охраны озера и запрета на добычу природных ресурсов – правила рыболовства были именно правилами добычи таких ресурсов.

Объект мирового значения

В 1996 году Байкал стал участком всемирного природного наследия. В декабре того года в Мексике ХХ сессия ЮНЕСКО приняла такое решение и это событие свершилось на основании специального международного соглашения от 1972 года, ратифицированного СССР в 1988 году. Иногда спрашивают: для нас этот статус обременение или мы что-то от этого получили? Я скажу так: только благодаря этому статусу мы смогли остановить хотя бы на время строительство ГЭС в Монголии.  

Участок был определен как «акватория озера с островами и прибрежная территория до гребней хребтов, а также прилегающие к озеру особо охраняемые территории». Прошло 22 года, а мы до сих пор спорим о границах. Тем не менее, это был большой шаг вперед, и закон об охране озера Байкал от 1 мая 1999 года разрабатывался десять лет только юристами, а если говорить о концепции, то работа шла несколько десятилетий. Научные и общественные объединения, депутаты разных уровней предлагали свои варианты – всего около пятнадцати. Среди них были достойные документы, которые заслуживали внимания не меньше, чем принятый в итоге вариант, но он стал важным промежуточным этапом.

В 1920–1950-е годы были отдельные акты по рыбному промыслу, но Байкал как единый объект права не воспринимался. В 1960–1980-е годы шла очень серьезная борьба, и общественное обсуждение строительства БЦБК было одной из первых крупных экологических дискуссий. В это время были приняты несколько постановлений, ограничивающих антропогенную нагрузку на озеро. Их часто ругают и говорят, что они неэффективны, но если бы их не было, не было бы и закона об охране Байкала. Многие нормы были приняты именно тогда – например, ограничение работы БЦБК и Селенгинского ЦКК.

Чтобы принимать эти правила, было проведено огромное исследование, комплексный мониторинг озера, результаты которого сдержатся в десятках томов – не думаю, что мы сейчас смогли бы повторить такую работу. Закон об охране озера Байкал по объему очень небольшой, в конце 1990-х вообще законы были компактнее. Но он был именно рамочным и предполагал принятие множества подзаконных актов разных уровней, от федерального до местного. Все понимали, что без этих актов закон работать не будет. Тем не менее, он закрепил понятие «Байкальская природная территория» – то есть само озеро, водосборная зона, особо охраняемые территории и зона атмосферного влияния (до 200 км от берега), где находится Иркутско-Черемховский промышленный узел.

Эта территория делится на три зоны. Центральная экологическая зона или «ядро» – озеро с островами и водоохранная зона с особо охраняемыми территориями. Это зона жесткой охраны, тут все нормы все запрещают, любое воздействие. Далее буферная зона – водосборная зона в пределах РФ. Тут действует режим компромиссного воздействия: запрещено воздействие на притоки Байкала. Третья зона – зона атмосферного влияния, то есть юг Иркутской области с его промышленностью. Тут по замыслу разработчиков нужно было добиться жесткого ограничения выбросов в атмосферу.

Помимо этих территорий и зон закон ввел понятие «виды деятельности, запрещенные на Байкале». В самом законе эти виды почти не упоминаются, перечень таких видов принимает и корректирует правительство. Не так давно мнение специалистов и мое внутреннее ощущение наконец совпали: работу Иркутской ГЭС официально признали не влияющей на колебания уровня Байкала – это его внутренние циклы, ГЭС и административное регулирование просто сделали эти колебания более мягкими.

Продолжается дискуссия по обороту земель. Есть точка зрения, что можно разрешить оборот земель, но составить для собственников и арендаторов жесткие правила использования – что можно и чего нельзя делать на берегах Байкала. Есть другая точка зрения, что оборот земель нужно полностью запретить. Я полагаю, что при любом принятии решения нужно провести длительную и подробную дискуссию, потому что слишком велик риск при принятии того или иного варианта.

Записал Борис Самойлов, «Байкальские вести»

Окончание следует.